建言献策

以中心镇和卫星镇建设为重点推进新型城镇化——加快推进我市小城镇建设调研报告

发布时间:2013-09-11

城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在。小城镇居于城之尾、乡之首,是统筹城乡发展的战略节点,是实现农村现代化的重要支撑点,是大中城市进一步发展的基础和后盾。加快推进小城镇建设,对于我市实施城乡一体化战略、建设“两富”现代化都市区、推进赶超崛起具有十分重要的意义。为此市政协常委会将“加快推进我市小城镇建设”作为今年的重点调研课题。3月底以来,市政协成立由郑金平主席负总责、朱恒钱副主席牵头负责的课题调研组,通过召开市直有关部门座谈会、赴各县(市、区)有关乡镇实地调研、到省内外先进地区考察取经等方式,了解我市小城镇建设的基本情况,分析我市推进小城镇建设的困难和问题,探讨加快推进我市小城镇建设的方法和途径。现将调研情况报告如下。

一、我市小城镇建设的成绩和问题

近年来,我市以中心镇为重点,培育和建设小城镇,取得了明显成效,同时也还存在不少困难和问题。

1.起步较早,但后继乏力。我市中心镇培育工作起步较早,早在2000年7月,就确定了中心镇选择培育标准,2002年8月,市委、市政府在全省率先出台《关于加快推进城乡一体化的若干意见》(市委〔2002〕9号),明确提出加快培育中心镇的目标和具体政策,以放权扩权、政策扶持为着力点,开始实施中心镇培育工程。全市各级党委政府紧紧围绕中心镇建设目标,编制规划、排出项目、筹措资金、狠抓落实,经过几年努力,我市中心镇的经济实力明显增强,基础设施明显改善,城镇功能明显完善。

但是,近年来随着新农村建设的蓬勃开展,各地把更多的注意力和人力物力财力投入到了村庄示范整治,即使是搞城镇建设也偏重于县城,中心镇的地位被边缘化。小城镇建设存在两方面的“两头热中间冷”:实施对象上,乡村和县城建设两头热,中心镇建设中间冷;推进主体上,省、市政府和中心镇政府两头热,县(市、区)政府中间冷。这就导致了中心镇建设的后继乏力。

2.规划编制基本完成,但档次不高、刚性不足。到目前为止,全市19个省级中心镇、6个市级中心镇均已完成总体规划编制,市区汤溪镇、白龙桥镇、孝顺镇、曹宅镇等4个中心镇已完成控制性详细规划修编。全市累计已投入规划编制经费2395万元,修编了各类规划71个。

但是,规划中还存在系统性不够、档次不高、刚性不足、规划人才缺乏等问题。目前全市范围的小城镇发展还没有一个总体规划,缺少“顶层设计”。已有规划的科学性、系统性、前瞻性、强制性仍显不足。有的规划前后矛盾、各自为政;有的规划与县域城镇体系规划、土地利用总体规划等衔接不够;有的规划定位不准确,区域融入程度不高;有的规划特色不明显,与周边小城镇同质竞争明显;有的规划“不服水土”,不适应当地发展;有的规划过于原则,缺乏可操作性;有的规划缺乏前瞻性,滞后于当地发展。同时小城镇规划普遍存在执行不到位、规划建设“两张皮”现象,乱建、违建现象难以控制。

3.经济总量大幅增长,但综合实力不强。2012年底,全市25个中心镇地区生产总值771.7亿元,财政收入66.8亿元,各项经济指标均大幅增长。列入全省小城市培育试点的横店镇、佛堂镇,规模以上企业个数231个,财政总收入达24.2亿元,比试点前2009年的11.1亿元增长了118%。

但放眼全省,我市小城镇在经济总量、产业集聚等方面,与其他地区存在较大差距。我市省级中心镇数量占比仅为9.5%(我市共辖85个镇,占全省754个镇的11.3%)。小城市的培育数量占比仅为7.4%,市区小城镇没有一家被列入首批小城市培育名单。2012年全市财政收入超过5亿元的小城镇,只有东阳市横店镇、义乌市佛堂镇、永康市古山镇3个。

4.政策密集出台,但扶持力度不大。继市委〔2002〕9号文件后,2004年金华市人民政府发布《关于加快中心镇发展的若干意见》(金政发〔2004〕124号),2006年金华市委、市政府出台了《关于加快培育首批重点中心镇的若干意见》(市委〔2006〕23号),2013年金华市委、市政府又出台了《关于加快推进中心镇发展改革暨小城市培育的若干意见》(市委办〔2013〕11号)。这些文件,都有加大土地要素保障力度、加大财政扶持力度、加大财政投资体制改革力度、加大行政管理体制改革力度和加大组织协调等各方面的政策举措,为我市小城镇建设尤其是中心镇建设起到了很大的推动和保障作用。

但总体上看,我市小城镇扶持政策力度还不够大。市区每年600万元的中心镇培育扶持专项资金、80亩的建设用地指标在全省地级市排名靠后。据了解,杭州市每年安排中心镇专项资金3亿元,2012年安排土地指标1300亩,并由杭州市政府出面,向国家开发银行融资100亿元;嘉兴市每年安排1400万元中心镇培育扶持专项资金;宁波市仅工作经费一项每年就达1000万元;丽水市安排中心镇考核经费达370万元。省内部分县的资金扶持力度也远远超过金华市区,如绍兴新昌县1500万元,湖州长兴县4000万元。与此同时,我市还存在扶持政策的执行力弱、到位率低的问题。截止2011年底,9个县(市、区)政府对中心镇的土地出让金净收益没有返还的有4个,财政超收没有分成的有3个,没有设立专项扶持配套资金的有6个。

5.基础设施建设加快,但要素保障不足。我市大部分中心镇建成了高标准的进镇道路,不少中心镇建有城镇公路环线和自来水厂及垃圾收集转运处理网。中心镇的社会事业也得到长足发展。全市中心镇都建立了从幼儿园到小学、初中和成人文化技术学校相配套的教育体系,大部分都建有综合性敬老院和综合性医院。部分小城镇依托各类经济开发区融合发展,形成了城镇化与工业化良性互动、产业发展带动城镇发展的良好格局。

但小城镇(包括多数中心镇)整体面貌仍然较为破旧,甚至不如农村,呈现“新农村、破镇子”的局面。道路、绿化、雨污管网、燃气管道、智能化管网配套水平低。城镇管理薄弱,市政公用设施运行、维护难度大。公共服务、社会事业滞后于经济发展。小城镇基础设施薄弱,主要是由于要素保障不足造成的。土地方面,省、市每年能给县(市、区)的用地指标原本就很少,各县(市、区)只能将十分珍贵的土地指标用来保证重大基础设施、重大招商引资项目及城区、开发区的建设发展,能给小城镇的微乎其微,小城镇普遍存在“项目等土地”的情况。资金困难是制约中心镇发展的另一重要因素。金华绝大多数县(市、区)财政普遍不宽裕,每年的财政收入只能维持正常的行政运转,没有更多的资金来扶持小城镇。虽然从全市来看,小城镇投融资体制呈现多样化的特点,但总体上仍以政府投入为主,很多地方还是政府投资的单一渠道。

6.体制机制有所创新,但行政管理体制仍不够顺畅。我市在中心镇建设过程中,积极组织实施扩权强镇改革。东阳市于2008年6月份从推动部门管理权限下放、调整市镇财政管理体制、扩大干部管理权限、加快推进户籍制度改革、土地使用权流转、深化农村集体资产管理体制改革等6个方面在横店镇等4个中心镇进行了改革试点;永康市政府机关13个部门从2008年9月份开始正式给芝英、古山和龙山3个中心镇下放部门管理权限。义乌市于2009年5月,将农业、水利、劳动保障、林业和文广新局等14个行政机关的57项行政管理权限下放给全市13个镇街行使,扩大各镇街的财政、用地和规划的自主权;同时选择佛堂镇进一步扩大权限,将义乌市19个部门共计112项行政管理权限下放给佛堂镇。今年1月,义乌市又给佛堂镇下放了包括村庄规划审批权、规划许可证、施工许可证的核发等含金量较高的23项权限。2010年,佛堂镇还启动了“大综合”行政执法改革,目前,义乌市已累计将国土、农业等23个行政部门的2296项行政处罚事项统一纳入镇综合执法平台。

但是,毕竟像佛堂这样的作为全国25个“经济发达镇行政管理体制改革”和省27个“小城市培育”试点镇之一的小城镇,在我市是凤毛麟角,小城镇“小马拉大车”的现象还十分普遍,管理体制不顺仍是我市小城镇进一步发展的重大制约因素。主要表现在四个方面:一是条块关系不顺。小城镇政府功能不全,“条强块弱”,“权在县里、钱在县里、事在镇里、责在镇里”,政出多门,不同法规有抵触之处;小城镇机构职能条块分割,责、权、利不统一,人员管理使用上不一致,导致互相推诿扯皮,办事效率低下。二是管理权限太小。在规划、土地、建设以及建设项目等事关小城镇发展的关键问题上,自主权不大,上报程序复杂,办事效率低。强镇扩权之后,经济和城市管理权限并没有下放,所谓下放的社会管理权限基本是有责无权的内容,更加大了小城镇的管理难度。三是组织机构不健全。城镇化的不断推进,对城镇管理服务功能的要求越来越高,小城镇原有的机构设置已经不能满足实际发展需要。中心镇普遍反映,即使县(市、区)真正把各项行政审批和执法权限下放,镇里也没有力量承接。四是管理服务型人才欠缺。受小城镇政府财政供养人员编制、小城镇发展空间小等多重因素制约,小城镇的人才问题相当突出,特别是城镇规划、建设和经济管理等专业人才十分匮乏。

二、加快小城镇建设的对策建议

按照推进新型城镇化的要求,从我市小城镇发展的实际情况出发,我们认为,今后一个时期,我市的小城镇建设应该以中心镇和卫星镇为重点,以科学规划为引领,以人的城镇化为核心,以产业发展为基础,以要素投入为支撑,以改革创新为动力,着力完善城镇功能,改善人民生活,保护生态环境,建成“经济繁荣、功能完备、要素集聚、特色明显、环境优美”的小城镇。

(一)顶层设计,完善小城镇规划布局

城镇化是一项系统工程,涉及方方面面,到底是依靠政府规划推进,还是市场推进?城镇化和产业、资源的关系该如何协调?面对这些,我们既不能“走一步算一步再看一步”,也不能大干快上“搞运动”,只有做好顶层设计和规划,才有可能不走“弯路”。

1.完善规划体系。从全市层面看,要明确新型城镇化的长远目标及其与工业化、信息化、农业现代化等各个相关方面的联系,形成城镇体系规划,确定小城镇和中心城市发展的布局、规模和要求,以及推进城镇化的主要措施和政策导向。要从浙中城市群发展的高度对我市小城镇建设进行总体考虑,制订全市性的小城镇建设总体规划,并将其纳入全市国民经济和社会发展规划体系。根据小城镇在浙中城市群所处的区位与交通优势、资源与环境承载力、产业与人口规模等因素,科学规划小城镇的布局和规模,明确小城镇在浙中城市群中的功能和定位,合理划分“都市圈—中心城市—中心镇(卫星镇)—一般镇”的发展梯度。从县级层面看,要加快调整完善小城镇的经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和建设规划等一系列配套规划,编制完善小城镇控制性详规。从小城镇自身层面看,要按照市、县两级的规划,编制产业发展、基础设施、公共服务、资源环境等专项规划。

2.提升规划质量。小城镇的规划要坚持“高起点一步到位,量力而行分步实施”的原则,做到超前性、特色性和连续性的有机结合,既要有战略思维,又要有可操作性,符合当地资源禀赋条件和经济社会发展基础。建议小城镇规划也向国内外公开招标,在广泛征求意见的基础上修改完善中标规划。在规划上要舍得投入,建议规划经费由市、县两级政府从财政中单独列支。

3.明确发展定位。小城镇一定要有自己的特色,合理确定发展规模、布局和功能,构建工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、宜居休闲型、资源开发型等各具特色的小城镇。要注重小城镇之间的协调互补,建立起良好的分工协作关系,寻找适合自身特色、避免恶性竞争的发展道路。要引导小城镇建立协调机制,协调区域性重大基础设施和社会服务设施建设,提出区域性共建、共享方案,使小城镇形成优势互补、相互促进的发展格局。

(二)落实政策,加快推进中心镇建设

中心镇是我市小城镇建设的主要工作。我们认为,加快推进我市中心镇建设,近期要做的一些工作有:

1.组织全市中心镇建设“回头看”活动。我市中心镇建设工作始于2000年。10多年来,这项工作总体上开展得如何?取得了哪些成就?有哪些好的做法值得推广?还存在一些什么问题和困难?需要省、市层面哪些方面的支持?下一步工作将如何开展?等等,这些问题需要我们组织一次“回头看”活动。建议适时召开一次全市性的中心镇建设大会,以中心镇建设与新型城镇化为主题,全面总结近年来我市中心镇建设所取得的成就和经验,通报各地对近年来省、市出台的有关中心镇建设各项扶持政策的落实情况,分析中心镇建设存在的困难和问题,部署下一阶段推进中心镇建设的各项工作。通过组织“回头看”活动,进一步提高认识,将中心镇建设摆上更加重要的位置,明确今后的工作方向和工作任务。

2.切实保障中心镇建设的要素投入。各地要以落实省、市有关扶持中心镇发展的资金、土地政策为重点,切实为中心镇建设提供要素保障。一是严格执行省、市有关培育中心镇的各项财政扶持政策。各地尤其是市区要大幅提高中心镇资金扶持标准,并建立正常的增长机制。严格执行土地出让净收益全返、城市建设维护费全返、财政超收全返、城镇基础设施配套费全额留镇等政策。二是积极争取省政府增加中心镇培育资金。浙江省实行的是省管县的财政体制,市级政府没有财力扶持县(市)的中心镇;而县级政府财力也相当有限,有不少还是“吃饭财政”,无力支持中心镇建设。为此,建议市政府向省政府争取加大对省级中心镇的扶持培育力度,将省级中心镇地方财政超收上交省财政的部分全额返还中心镇。三是加大信贷支持力度。金融机构要加大对中心镇建设的支持力度,支持金融机构到中心镇设立分支机构。建立中心镇发展专项信贷基金,采取贷款优惠或财政贴息的方式,支持中心镇发展。有条件的中心镇要建立城投公司,作为中心镇建设的投融资平台。四是给予建设用地倾斜政策。各县(市、区)要继续保证年度指标中一定比例专项用于中心镇建设;要在总量平衡的基础上,组织好区域内用地指标的调整,分类下达土地指标,对产业基础较好、前景广阔的中心镇在用地指标上应适当放宽。积极争取省政府给予省级中心镇培育专项土地指标。认真做好重大项目包装申报工作,争取列入省政府“千亿产业集聚提升”和“千亿公共设施建设”工程项目用地。努力争取欠发达地区异地搬迁指标和地质灾害避让搬迁指标。

3.进一步理顺中心镇管理体制。要进一步理顺中心镇的行政管理体制,尤其是中心镇政府与县(市、区)政府、中心镇政府与县直部门之间的权责关系。一是赋予中心镇政府更大的行政管理权。按照权责一致、能放即放、依法放权、高效便民的原则,通过授权、委托等形式,进一步赋予中心镇一定的县级经济社会管理权限。建议对各县(市、区)下放给各个中心镇的行政管理权限进行一次认真的梳理,在“简政”的基础上,将中心镇发展真正需要的行政管理权限下放到位,同时选派业务骨干任基层机构负责人。有条件的中心镇应成立行政服务中心、行政执法大队、招投标中心等管理服务平台,完善中心镇公共服务功能,增强对农村和周边小城镇的集聚和辐射力。二是赋予中心镇更大的财政自主权。要按照扩权强镇和“一级政府、一级财政”的要求,建立职能健全的中心镇财政,真正实现事权与财权相结合,提高中心镇的自我发展能力。三是赋予中心镇更大的统筹协调权。认真落实市委办〔2013〕11号文件精神,加强中心镇领导班子建设,省级中心镇党委书记一般由县(市、区)领导班子成员兼任,少数不兼任的,根据工作需要和人选条件,可以高配为副县级。高配后的中心镇领导,必须切实履行职能,发挥协调作用;且不能频繁调动,不能将中心镇作为升迁职级的跳板。四是赋予中心镇更大的发展空间。采取积极措施,推动部分中心镇行政区划调整。近期,我市可以着手调研,推动金东区孝顺镇与傅村镇合并,婺城区汤溪镇与罗埠镇、洋埠镇合并,武义县桐琴镇与泉溪镇合并,永康市古山镇与芝英镇、方岩镇合并。通过合并一些距离较近、体量较小、产业趋同的小城镇,可以进一步拓宽中心镇的发展空间,加快产业和人口集聚,达到省里设定的小城市培育的标准。同时要向省政府建议开展第二批小城市培育工作,并给予中西部欠发达地区的照顾性名额。

4.进一步加快中心镇人口集聚。认真研究国家和省市有关户籍制度改革的文件精神,借鉴吸收外地先进做法和经验,加大完善和改革户籍管理制度的力度,建议对凡在中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、就业、参军、社会保障方面给予城镇居民同等的待遇。给予本地农民城镇落户的过渡期,对于在中心镇落户但未享受城镇居民社会保障的,可保留在农村原有的集体财产收益权以及计划生育优惠等政策,增强城镇落户的吸引力。制订奖励措施,引导农村耕地成片流转,大力发展现代农业,通过培育农业龙头企业、发展农民专业合作社、发展家庭农场等形式,提高农业生产规模化程度,进一步推动农业人口向城镇二、三产业转移。

(三)创新机制,开展卫星镇建设试点工作

开展卫星镇建设试点工作,是本次调研提出的一个新课题,我们认为卫星镇是小城镇建设的另一个重点和突破口。卫星镇是指在城市外围建立的既有就业岗位,又有较完善的住宅和公共设施,为分散城市的人口和工业而新建或扩建的具有相对独立性的小城镇。开展卫星镇建设试点工作,旨在探索城镇化的新思路、新模式。

1.明确标准,科学选点。本着积极稳妥、循序渐进的原则,建议在各县(市、区)各选择1—2个小城镇作为卫星镇开发建设的试点镇。试点镇的选择应综合考虑以下因素:一是区位优势明显。我们认为,适宜作为试点镇的,应在距离中心城区10分钟左右的车程,中间有田园、林带、湿地等自然间隔的小城镇。二是产业基础良好。发展卫星镇离不开产业的支撑,单一地发展以居住为主要功能的卫星镇,则难以集聚“人气”,或成为“睡城”,造成交通压力。因此,卫星镇建设要坚持产城融合的原则,选择那些具备一定产业基础或产业发展潜力的小城镇。三是自然条件优越。卫星镇试点的选择要考虑自然环境(包括地质构造、水文条件、地形地貌、局地“小气候”等)是否有利于实现区域、中心城市和卫星镇三者与自然协调发展。四是人文内涵深厚。人文内涵是小城镇的个性和魅力所在。在卫星镇选择上,要充分考虑当地的人文内涵是否能够挖掘并不断充实,用通俗一点的话来说,至少,这是一个有故事的小镇。

2.多元投入,加快建设。一是积极探索开发建设新模式。卫星镇的开发建设,可以由政府主导,也可以由市场主导,还可以采取政府——市场协作的模式。政府主导的开发建设模式,政府控制力较强,开发建设的品位相对较高,但前期投入较高,政府筹资压力较大。市场主导型开发模式机制比较灵活,政府筹资压力小,但政府对卫星镇建设的主动权和控制权相对较弱,容易导致城镇空间无序发展。综合以上两种模式的优缺点,建议采用政府主导、市场主体的开发建设模式,政府负责制定政策,编制规划,开发建设主体负责土地收储整理和开发建设。为避免重蹈开发建设无序覆辙,真正提升试点镇的建设品位,建议学习广东省惠州市委托五矿集团整体开发“五矿•哈斯塔特”风情小镇的先进做法,积极寻求与大型城市开发公司的战略合作,利用大公司的资金、技术、人才实力整体负责卫星镇的土地收储与整理、城镇开发与建设以及后期的招商引资等工作。二是建立多元投融资模式。建议给予试点镇不低于中心镇的财政、信贷扶持力度,以充分发挥政府投入的带动作用。同时要按照市场化原则,动员社会各方力量,形成一个包括政府投资、社会投资、个人投资和引进外来投资在内的多元投资格局。对卫星镇供水、供电、通信、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目,本着“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,采取BT(建设-转让)、BOT(建设-经营-转让)、TOT(转让-经营-转让)、BLT(建设-租赁-转让)、ABS(资产-收益-抵押)等方式,引导社会资本投入。也可以对城市供水、燃气、公交、污水、垃圾处理等公用设施实行特许经营。尝试市政公用设施经营权、广告经营权等转让拍卖工作,筹集城镇建设资金。三是推进基础设施联建共享。统筹推进中心城市与小城镇、小城镇与小城镇、开发区与小城镇、小城镇与农村之间的市政公用设施建设。对投资大、建设门槛较高的城镇基础设施,如供水和污水处理厂等,应合理布局,共同出资,实现设施共享,提高有限资金、土地等要素的使用效率。

3.集约用地,开拓空间。建议给予试点卫星镇等同于省级中心镇的土地指标倾斜政策,并采取项目包装等方式积极争取省里下达指标。通过各种方法,尤其是结合当前正在开展的“三改一拆”专项行动,整顿违法用地,清理闲置土地,将盘活的存量土地资源,较大比例用于试点镇建设。充分利用“城乡建设用地增减挂钩”政策,实现耕地占补平衡,有效增加卫星镇建设用地。卫星镇规划区内一律停止单家独院式农居新建、改建,在旧村镇改造中推行公寓式安置,社区化管理。

4.创新体制,激发活力。为提高规划档次和质量,建议试点卫星镇的各类规划都由所在的县(市、区)负责并出资修编。卫星镇采用“开发区”的运作模式,由各县(市、区)的城投公司或接受整体委托的开发商为开发建设的主体,卫星镇政府作为各县(市、区)政府的派出机构,主要承担辖区内的社会管理职能。要给试点卫星镇设置个性化的财政体制。不下放经济社会管理权限给试点卫星镇,市政府及各县(市、区)政府行政服务中心开辟“绿色通道”,凡试点卫星镇开发建设的审批事项,都予以优先办理。

(四)发挥优势,扎实推进金华市区小城镇建设

金华市区的小城镇建设有着特殊的因素和条件,应该转变观念、开拓思路,创造性地开展小城镇建设,走出一条新型城镇化的新路子。

1.由区政府或引进国有大企业开发建设市区小城镇。从现行体制和条件来看,让镇政府自己来搞小城镇建设,难度是比较大的。因此,建议市区的卫星镇建设试点工作由婺城区、金东区政府直接抓,一届区政府重点培育建设一个卫星镇,几届政府下来市区的小城镇建设一定会成为新型城镇化的一个亮点。近期,可以重点做好东西两小城(孝顺或曹宅、汤溪)、南北两小镇(安地或石门、罗店)的建设。孝顺镇和汤溪镇要分别由金义都市新区和金西经济开发区按小城市的标准加以培育和建设,金东区政府则集中力量抓好曹宅镇的建设;安地镇(石门)和罗店镇要充分依托现有的山水资源和自然条件,建设成高品质的宜居休闲型、旅游拉动型的特色小城镇。特别是石门农场,距离金华市区仅7公里,北侧紧邻城市二环南路,东侧为金安公路,南靠南山,西临长山乡,用地面积10多平方公里,其土地资源、绿化资源、水域资源及农业资源等极其丰富,非常适合引进国有大企业,整体开发成高品质的风情小镇。

2.统筹建设功能区内的小城镇。金华市区目前有不少小城镇在金义都市新区(金东经济开发区)、金西经济开发区、双龙风景区、仙源湖旅游度假区等功能区内(4个省市级中心镇就有三个在功能区内)。建议这些小城镇应该彻底托管,由所在的功能区管委会根据总体规划统筹开发建设。这样做最大的好处在于,一是能够有效整合和集聚行政资源和生产要素,统筹开展功能区和小城镇的开发建设,解决依靠小城镇政府单独实施难度比较大的问题。二是功能区内的小城镇能够统筹规划布局产业和基础设施。根据功能区总体规划,有的镇发展生态观光农业、有的镇发展现代服务业等第三产业,避免每个乡镇都搞工业小区,进行低端开发。功能区内的重大基础设施和社会服务设施各小城镇可以共建、共享,优势互补、相互促进,避免重复建设。

3.探索建立城乡互通的体制机制。新型城镇化的核心是人的城镇化,要让农民进城“进得来、留得下、有尊严”,真正实现城乡接轨、城乡融合,这就要创新体制机制。这方面,市区应该走在全市前列。要围绕人的城镇化和实现城乡要素平等交换、公共资源均衡配置,通过小城镇建设,构建起城乡互通的体制机制。要出台有关政策措施,使农民的承包地、宅基地、住房能作为资源要素平等进入市场,自由流通。在当前“农转非”易、“非转农”难的形势下,应尊重农民的自主选择,淡化户籍功能,推动农民和市民的双向流动:农民可以到城里来买房子,到城镇就业、就学,城市居民也可到小城镇(农村)买房子,到小城镇居住。要大力推进医疗、教育、文化等公共资源在城乡之间的均衡配置,鼓励和引导市区的中心医院、人民医院等医疗机构到小城镇办分院或定期派名医到小城镇卫生院坐诊,缓解看病难问题;鼓励和引导市区的名牌中小学和小城镇联合办学,或者以教育集团化的方式推进优质教育资源在中心城区和小城镇统筹配置,让小城镇的孩子也有就读名校的机会。